《关于严格耕地用途管制的实施意见》政策解读

一、出台的背景及依据

（一）出台背景。

近年来，我区通过严格开展耕地保护责任目标考核、划定永久基本农田及永久基本农田储备区、积极推进实施补充耕地项目、规范和引导社会资本参与土地整治和耕地提质改造、建立健全补充耕地指标交易市场等一系列措施，认真贯彻落实最严格的耕地保护制度。但是，由于城镇化快速推进、城市农村建设“两头挤占”、粮食生产效益低等因素影响，我区违法建设占用耕地，尤其是“非粮化”现象未得到有效遏制。一方面，近年来我区耕地在持续减少。根据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）主要地类数据显示，从第二次全国土地调查（以下简称 “二调”）以来的10年间全区耕地地类减少了112.29万公顷，2019年广西耕地面积比2009年减少了25.3%，2020年我区耕地净减少2.17万公顷，仍然延续三调时期的总量减少和主要流向林地、园地的趋势，耕地“非粮化”形势严峻。另一方面，未来一段时间我区建设占用耕地需求依然旺盛。随着我区经济快速发展，持续推进城镇化建设、交通基础设施建设等，特别是我区 2019 年被交通运输部定为交通强国的试点省份以来，全区努力推进交通强区建设，“十四五”期间我区一大批高速公路和国省干道以及铁路将开工建设，预计建设占用耕地需求将进一步扩大。在未来一定时期内广西的建设用地需求仍较大，建设占用耕地需求旺盛。一些市县违法占用耕地现象比较严重，特别是我区基础设施项目用地未批先用问题突出，建设占用是2020年耕地减少的主要原因之一，约占减少量的31.26%，同时，我区一些地方耕地“非粮化”、耕地撂荒严重，粮食需求呈刚性需求增长和紧平衡态势，粮食安全形势不容乐观。因此，亟待对耕地实行用途管制，采取有效措施，严守耕地保护红线。

当前中央对严格耕地保护要求越来越严，作出了一系列决策部署。为遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，自然资源部联合农业农村部、国家林业和草原局印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，明确和细化了耕地用途管制的工作要求，并要求各省出台具体的实施意见。我区此时出台《实施意见》，明确我区耕地用途管制的总体目标和政策措施尤为重要，既及时落实了国家政策新要求，又完善了我区的耕地保护机制，推动我区形成保护更加有力、执行更加顺畅、管理更加高效的耕地保护新格局。

（二）依据。

1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日第三次修正，2020年1月1日施行）；

2.《基本农田保护条例》（1998年12月27日中华人民共和国国务院令第257号发布；根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订）；

3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年7月2日中华人民共和国国务院令第743号第三次修订，2021年9月1日施行）；

4.《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》；

5.《国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》；

6.《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》；

7.《自然资源部办公厅关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》（自然资办发〔2021〕33号）；

8.《自然资源部 农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）。

二、征求意见情况

2022年2月23日，自治区自然资源厅向14个设区市人民政府，自治区发展改革委、公安厅、司法厅、财政厅、生态环境厅、交通运输厅、农业农村厅、水利厅、文化和旅游厅、林业局、粮食和储备局、监狱管理局、乡村振兴局、糖业发展办，广西农垦集团有限责任公司等相关部门发出征求意见函。根据反馈意见，自治区自然资源厅组织修改完善，并形成《实施意见》。

三、目标任务

一是贯彻落实《中华人民共和国土地管理法实施条例》《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和《自然资源部 农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）等国家对严格耕地保护作出的系列决策部署；二是全面推行耕地保护田长制，采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线；三是全面实行耕地年度“进出平衡”。

四、主要内容

《实施意见》共分为5个部分，对总体目标、严格控制耕地转为建设用地、严格管控耕地转为其他农用地和农业设施建设用地、规范临时用地和设施农业用地涉及耕地和永久基本农田的管理以及保障措施做了明确规定。

第一部分：明确了我区耕地用途管制的总体目标：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党中央、国务院关于严格耕地保护的决策部署，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局，坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，全面推行耕地保护田长制，采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，牢牢守住耕地保护红线。

第二部分：严格控制耕地转为建设用地，明确了2个方面的内容：一是严格永久基本农田占用与补划。已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。规定了对于纳入国家规定范畴的重大建设项目，选址确实难以避让永久基本农田的补划要求。县域范围内无法落实的，可以采取有偿方式进行异地代保，并调整所涉及田长的永久基本农田保护任务。建立健全永久基本农田储备区制度。并明确了土地整理复垦开发、高标准农田建设和全域土地综合整治中开展必要的配套建设涉及永久基本农田的调整要求。二是改进和规范耕地占补平衡。非农业建设占用耕地，必须严格落实“以补定占、先补后占、占一补一、占优补优、占水田补水田”要求。必须补充可以长期稳定利用的耕地，并明确了积极拓宽补充耕地的途径和规范管理要求，以及对违法违规占用耕地从事非农业建设的惩处措施。

第三部分：严格管控耕地转为其他农用地和农业设施建设用地，明确了3个方面的内容：一是永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，明确了永久基本农田利用优先顺序，建立了永久基本农田利用负面清单。二是明确一般耕地利用优先顺序。三是全面实行耕地年度“进出平衡”，明确了耕地年度“进出平衡”的范围，在摸清“进出平衡”复耕潜力和结合各地申报情况的基础上，组织编制县级耕地年度“进出平衡”总体方案，经县级人民政府批准后方可实施。

第四部分：规范临时用地和设施农业用地涉及耕地和永久基本农田的管理。一是调整临时用地管理，建设项目临时用地原则上不得占用永久基本农田，确需占用的，必须确保能够恢复原种植条件，符合土壤剥离、复垦验收等相关规定。制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的项目用地不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田。二是调整改进设施农业用地管理，严格控制新增畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植设施占用一般耕地，确需占用的，必须符合《广西壮族自治区自然资源厅广西壮族自治区农业农村厅关于进一步加强和规范我区设施农业用地管理的通知》（桂自然资规〔2020〕3号）用地规模要求，并纳入县级年度耕地“进出平衡”总体方案按规定批准后实施。并强调县级自然资源主管部门应在规定时限内通过“设施农业用地监管系统”规范完成设施农业用地上图入库，未按要求上图入库的，管理中不予认可。

第五部分：对落实《实施意见》提出了保障措施，即加强组织领导，引导空间合理置换，强化监管与考核，严肃处置违法违规占用耕地问题。各地各有关部门要按照本实施意见精神，抓紧研究制定本地区贯彻落实具体方案，进一步细化源头管控的具体措施，强化责任、监管和保障，加强对严格耕地用途管制政策的宣传和解读，确保耕地年度“进出平衡”和本行政区域内耕地保护责任目标全面落实。

五、涉及范围

本意见适用于我区耕地用途管制工作。

六、执行标准

我区耕地用途管制工作均要严格执行《实施意见》以及国家、自治区印发的有关规定和要求，守住我区耕地保护红线。

七、关键词诠释

耕地用途管制，实质是严格管控耕地转为非耕地，包括2个方面：一是管控耕地转为建设用地，遏制耕地“非农化”；二是管控耕地转为林地、园地等其他类型农用地及农业设施建设用地，防止耕地“非粮化”。

耕地“进出平衡”：除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

八、惠民利民举措

（一）《实施意见》明确了土地整理复垦开发、高标准农田建设开展必要的配套建设涉及永久基本农田的调整要求，支持建设必要的灌溉及排水设施、田间道路、农田防护林等，为我区农业现代化提供了有力保障。

（二）《实施意见》明确了永久基本农田和一般耕地的利用优先序，强调按照“宜耕则耕”的原则，积极引导在未纳入耕地后备资源的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时，鼓励将25度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地现已种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性，并全面实行耕地“进出平衡”，为合理的农业结构调整提供了出路，又落实了国家不与粮争地的要求。

（三）《实施意见》明确公开耕地和补充耕地信息，主动接收社会监督的同时，保障了群众的知情权，在充分尊重农民意愿的情况下，严格耕地用途管制，牢牢守住耕地保护红线。

九、新旧政策差异

无。

十、特色亮点

（一）自治区层面全面贯彻落实国家严格耕地用途管制的工作要求。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》和《自然资源部农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）等规定，国家要求全面实施耕地用途管制，地方结合各自实际情况，制定具体的实施意见，明确措施，落实责任。为积极落实严格耕地用途管制的新要求，我区主动采取措施，层层压实责任，要求从严控耕地转为建设用地和严控耕地转为其他农用地两个方面，统筹协调做好耕地用途管制，注重工作衔接，严格永久基本农田占用与补划，改进和规范耕地占补平衡，实行耕地年度“进出平衡”，引导空间合理置换，提高耕地监管水平，牢牢守住耕地保护红线。

（二）全面实行耕地年度“进出平衡”。一是明确了耕地年度“进出平衡”范围。包括占用一般耕地实施国土绿化（含绿化带）；占用一般耕地建设达到国土调查分类标准变更为林地的农田防护林；工商企业等社会资本通过流转获得土地经营权应将一般耕地转为林地、园地等其他农用地的；占用一般耕地新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施等农业设施建设用地；新建水利水电工程中水库淹没区形成的水库水面等其他国家规定需落实“进出平衡”的情形。二是明确落实“进出平衡”的方式。通过相关措施统筹将其他农用地及农业设施建设用地恢复为耕地，补足同等数量、质量且可以长期稳定利用的耕地。“进出平衡”实行以县域自行平衡为主、市域或自治区范围内统筹落实为辅。三是明确落实“进出平衡”的程序。分为摸清复耕耕地潜力、开展申报、组织编制、审查批准和组织实施4个步骤，县级人民政府是落实“进出平衡”的主体，发包方、实施单位或经营者向乡（镇）人民政府申报，县级人民政府组织编制本县（市、区）耕地年度“进出平衡”总体方案，并按程序和规定批准后，报设区市人民政府备案。县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门按照国土调查相关规定和技术规程认定确为耕地的，纳入年度国土变更调查。每年末利用年度国土变更调查成果对比上一年度国土变更调查成果，对各市耕地“进出平衡”落实情况进行全面检查，并将检查结果纳入田长制考核和市级政府耕地保护责任目标检查考核内容。

（三）改进和规范了耕地占补平衡。一是细化完善了相关要求。对三调中不符合自然地理格局的利用方式，《实施意见》明确，积极引导在未纳入耕地后备资源的荒山荒坡上种植果树、林木，发展林果业，同时鼓励将25度坡以下不属于生态退耕范围的原地类为耕地现已种植果树、植树造林的地块，逐步退出，恢复耕地属性，实现空间置换，布局优化。其中，对二调和三调均为非耕地的（不含可调整地类），经土地整治和高标准农田建设所产生的新增耕地，核定入库后可用于占补平衡，进一步拓宽了补充耕地来源。二是针对结合高标准农田建设组织实施的补充耕地项目，明确了县级自然资源、农业农村主管部门的职责，打通了高标准农田建设项目产生的新增耕地纳入耕地占补平衡管理的“最后一公里”，实现了双赢。三是对违法违规占用耕地从事非农业建设，先冻结违法用地项目所在县（市、区）储备库中相应面积的补充耕地指标，如县（市、区）储备库为负值，则冻结所在市储备库指标，拆除复耕后将按复耕相应规模解除冻结；经依法查处到位且符合报批条件可以补办用地手续的，自治区将直接扣减所冻结的与建设占用耕地同等数量、质量的补充耕地指标，用于占补平衡。对储备库指标不足以扣减的市县（市、区），应通过补充耕地指标交易方式落实占补平衡。

（四）明确了耕地和永久基本农田利用优先序和负面清单。一是永久基本农田重点用于粮食生产，对于原种植油、糖、菜等非粮食作物的，可以维持不变，也可以结合国家和地方种粮补贴有关政策引导向种植粮食作物调整。二是建立永久基本农田利用负面清单。不得以农业种植结构调整等理由改变永久基本农田的耕地地类属性。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层导致耕地地类改变的种植业设施。三是明确一般耕地利用优先顺序。永久基本农田以外的耕地属于一般耕地。严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地和农业设施建设用地。一般耕地主要用于种植粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产；在不破坏耕地耕作层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。四是明确一般耕地利用负面清单。不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地建设绿化带（铁路、公路等两侧绿化带宽度应小于5米，其中县乡道路两侧绿化带宽度应小于3米）；不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模。经批准实施的，应当在三调底图和年度国土变更调查成果上，明确实施位置，带位置下达退耕任务；确需在耕地上建设农田防护林的，应当符合农田防护林建设相关标准。

十一、注意事项

（一）各市县（市、区）要制定具体实施方案。各地尽快结合地方实际，制定具体实施方案，进一步细化源头管控的具体措施和“进出平衡”实施细则，强化责任、监管和保障。

（二）加强日常监管和维护群众权益。各市县（市、区）强化县域范围内一般耕地转为其他农用地和农业设施建设用地的统筹安排和耕地用途的日常监管，确保完成国土空间规划确定的耕地保有量和永久基本农田保护面积目标。“非粮化”问题与群众权益息息相关，要根据实际情况，稳妥审慎处理，决不允许“简单化”“一刀切”，统一强行简单恢复为耕地。

（三）注意政策的调整。《实施意见》对现有规定中已不符合当前实际情况的政策进行了调整和改进。比如设施农业用地涉及耕地和永久基本农田的规定。已经取消了非洲猪瘟时期的用地政策，不允许新增的设施农业用地占用永久基本农田，一般耕地也实施了管控，在确有必要使用的前提下，落实“进出平衡”后才能使用。