解读《广西壮族自治区重点生态功能区县产业准入负面清单调整方案》

一、出台的背景及依据

（一）出台背景。

2015年，党的十八届五中全会提出制定并实施重点生态功能区产业准入负面清单，确定重点生态功能区实行产业准入负面清单是一项重要改革任务，也是推进生态文明体制机制改革的一项重要举措。2016年，经国务院同意，国家发展改革委印发《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》，明确要求加强监督管理，各省（自治区、直辖市）人民政府对各县（市、区）开展实施成效第三方评估。

经自治区人民政府同意，2016年8月和2017年12月自治区发展改革委印发了《广西16个国家重点生态功能区县产业准入负面清单（试行）》《广西第二批重点生态功能区县产业准入负面清单（试行）》（以下简称《负面清单》），共覆盖30个县（市），有37个大类，93个中类，198个小类。2017年以来，自治区自然资源厅对《负面清单》开展了两轮实施评估，总结了实施成效和存在的主要问题。一是原负面清单管控以县为单元，与国土空间规划以乡（镇）为单元的精准管控要求不一致。二是原负面清单对采矿、风电等产业管控，严于国家和自治区现行政策要求。三是国家和自治区相关产业政策、规划调整和国土空间规划批复实施，为《负面清单》优化调整创造了有利条件。为了贯彻落实党的二十大关于深入实施主体功能区战略有关要求，协调解决好产业准入负面清单实施中存在的问题，自治区人民政府高度重视，3次召开专题会议研究，决定建立自治区落实主体功能区战略和制度厅际联席会议（以下简称“联席会议”）制度，启动《负面清单》调整工作。2023年1月，联席会议印发了《广西重点生态功能区县产业准入负面清单调整工作方案》（以下简称《工作方案》），要求对《负面清单》进行评估调整。在此背景下，联席会议编制了《广西壮族自治区重点生态功能区县产业准入负面清单调整方案》（以下简称《调整方案》）。

（二）主要依据。

1.《中华人民共和国农药管理条例》；

2.《国民经济行业分类》；

3.《三次产业划分规定（2012）》（2018年修订）；

4.《产业结构调整指导目录（2024年本）》；

5.《国家重点生态功能区产业准入负面清单编制指南》；

6.《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录（2019年本）〉的决定》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第49号）（2021年）；

7.《环境保护综合名录（2021年版）》；

8.《市场准入负面清单（2022年版）》；

9.《汽车产业投资管理规定》；

10.《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平（2021年版）》；

11.《广西工业产业结构调整指导目录（2021年本）》；

12.《广西高耗能高排放行业限制类、淘汰类投资项目指导目录》；

13.国家有关部门发布的清洁生产标准和清洁生产指标体系等；

14.国家有关部门和各省（市、区）发布的产业准入条件等相关政策；

15.国家和自治区发布的环境保护标准。

二、目标任务

依据国家和自治区现行产业政策，完善重点生态功能区县产业准入负面清单实施体制机制，积极稳妥有序协调解决存在的突出问题，对《负面清单》进行调整，逐步完善并最终形成科学权威、可操作性强的《调整方案》，更好地统筹保护和发展的关系，厚植广西生态环境优势，全面推进人与自然和谐共生。

三、方法步骤

（一）系统梳理相关法律法规和政策。系统梳理了国家和自治区出台的相关法律法规与政策、规划和标准文件等90余份，收集并借鉴了浙江、江西、广东等15个省份现行负面清单和山西省调整后的负面清单。

（二）组织开展实施评估工作。按照《工作方案》要求，自治区自然资源厅牵头组织10个设区市和30个县（市）对《负面清单》实施情况开展自查评估，同时在会同14个自治区相关部门对《负面清单》的实施成效及存在的问题进行了系统的分析和识别的基础上，依据《重点生态功能区产业准入负面清单编制实施办法》（2016年10月，经国务院同意，由国家发展改革委印发）和《国家重点生态功能区产业准入负面清单编制指南》（2016年7月，国家发展改革委、原环境保护部组织编制）相关要求，构建了“一二四五”调整方法，即：依据一个标准（2017年国民经济行业分类国家标准）；明确二个管控类型（禁止类、限制类）；从四个维度进行评价（政策导向、调整建议、产业资源、生态安全）；区分五种情形进行调整（即调入、调出、保留、管控类型调整、管控要求调整），对《负面清单》实施情况进行评估。

（三）对《负面清单》进行优化调整。结合《负面清单》实施评估情况和资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（“双评价”），以及重点生态功能区定位等要求，统筹兼顾最新产业政策、市县诉求、产业资源禀赋条件等开展优化调整。

（四）形成评估调整成果。包括调整方案、技术报告、工作报告、风险评估报告等。在综合各方意见和科学评价基础上，形成《调整方案》，以及以县为单元的《xxx县国家重点生态功能区产业准入负面清单》。《调整方案》包括负面清单基本情况、管控重点、管控要求，负面清单包括产业门类、准入类型、产业存在状况、调整后产业管控要求等。

四、基本原则和调整内容

本次调整以问题和目标为导向，统筹高水平保护与高质量发展，在确保生态安全的前提下，坚持“稳妥审慎、宽严相济、实事求是、精准管控”的原则，按照“大稳定、小调整，既有利于落实国土空间规划精准管控、又有利于地方发挥资源禀赋促进高质量发展”思路进行调整。重点对相关市县、部门和业主提出的，并符合最新生态环境保护和产业政策要求的进行优化调整，尽可能减少调整后带来新的矛盾冲突。

（一）重点优化了产业管控的规则。一是保障国家战略需求，将17个产业类型由“禁止类”调整为“限制类”，主要是为了落实国家能源资源和生态安全新要求，合理保障国家战略性矿产和自治区优势矿产品供给。同时营造公平环境，体现放管结合。衔接相关产业最新的实施管理要求，对调整优化后的矿业权，在延续相关手续时，要与开发利用、资源权益、环保、林业、安全等手续相衔接，引导矿业高质量发展。这17个产业类型按门类或大类分，主要包括采矿业、矿产品冶炼和加工业；按小类分，包括铁矿、铜矿、铅锌矿、金矿、铝矿采选等。二是基于我区发展阶段特征，调整了93个产业明显高于严于国家政策和行业标准规定的不合理的管控要求，按门类分，包括采矿业、制造业、电力生产和供应业、农林牧渔业等。其中：采矿业主要从优化空间布局、确保和提升绿色安全及高质量发展，以及修复治理要求等方面对管控规则进行正向优化调整。例如，将靖西市锰矿采选中“禁止新建采矿项目。现有未达到清洁生产国内先进水平的企业，应在2020年12月31日前完成升级改造”修改为“禁止违反产业政策、国土空间规划（含矿产资源总体规划）布局新采矿项目。符合产业转型升级政策和高质量发展要求，向有利于产业转型升级、精细加工、延伸产业链、高附加值高质量发展，实现矿产资源可持续利用。未达到清洁生产国内先进水平的企业，应按照国家和自治区生态环境保护政策、产业政策有关要求完成升级改造”。制造业主要结合国家和自治区产业政策、地方现有主导产业基础和发展实际等，对与生态功能定位和发展方向不相冲突，而原管控要求超过国家平均水平的管控规则进行优化调整，例如，将蒙山县缫丝加工业中“禁止投资工业用水重复利用率低于95%的缫丝加工业”调整为“新建缫丝加工业项目工业用水重复率不低于国内行业标准”。依据产业指导目录和国家一二三产业融合发展政策，对部分农副食品加工业、食品制造业、木材加工等产业的管控要求进行了优化。风力发电、太阳能发电等产业主要是衔接了国家最新的涉及占用林地、草地等政策要求。例如，将“禁止在现有林地、草原、耕地、水土流失预防区和重点防治区、河道和湖泊管理范围内新建风力发电项目”调整为“禁止在现有永久基本农田、生态保护红线、风景名胜区、自然遗产地、鸟类主要迁徙通道和迁徙地、一级保护林地、天然乔木（竹林）林地、一级国家公益林和二级国家公益林中的有林地，河道、湖泊、水库管理范围内新建风力发电项目”。林业产业主要是衔接了《广西科学发展桉树工作方案》的有关要求，将“全县禁种速生桉树”调整为“严禁违法违规占用耕地种植桉树。禁止在饮用水水源保护地、水库、湖泊、河流汇水第一面坡种植轮伐期不足十年的桉树。现有林地上的桉树林按照国家和自治区有关规定实施管理”。此外，依据《生态环境部办公厅 农业农村部办公厅关于进一步规范畜禽养殖禁养区划定和管理促进生猪生产发展的通知》的有关要求，对畜牧业管控要求中禁养区的范围做了相应调整；依据《农药管理条例》等法律法规，将农业相关产业中“限制农药化肥施用量”调整为“减少化学农药施用量”等。三是优化了部分产业退出时限和明确了《调整方案》实施有效期。将部分市县和自治区行业主管部门提出的原定造林、铅锌铝矿采选等部分需要退出的产业退出时限由原来的“2020年全部退出”调整优化为“按照国家和自治区有关要求退出”，避免了政策“一刀切”。同时，《调整方案》确定了实施有效期二年，并提出“国家另有规定的，从其规定”的兜底措施，有利于下一步更好地衔接国家正在研究的主体功能区政策，并结合新形势要求进行动态调整，增强政策的适应性。

（二）实事求是调整了少量的产业类型。仅将行业主管部门提出确需管控的1个产业调入负面清单，将13个没有资源本底的产业调出负面清单，不搞大进大出，不颠覆原有产业管控类型，只进行局部优化调整，确保《负面清单》管控的产业类型整体稳定。一是将碳酸钙（“石灰石、石膏开采”）1个产业新调入“限制类”产业。主要将《广西碳酸钙产业高质量发展“十四五”规划》中明确的碳酸钙限制发展区和不宜发展区涉及的11个县调入负面清单，对小散乱的碳酸钙产业进行了合理优化，引领碳酸钙产业高质量发展。二是将没有相应矿产资源的11个县的13个采矿业（按门类分）从负面清单中调出，确保产业管控的类型更切合我区保护和发展的实际。

（三）创新细化优化了产业管控的空间单元。一是不随意缩减和调整政策适用的县级行政区范围。没有调整缩减执行负面清单的县级行政区单元，《负面清单》涉及30个县（市）中，包括27个国家级重点生态功能区县，2个自治区级重点生态功能区县和1个生态地位重要、环境优势明显的农产品主产区（昭平县），与国务院刚批复的《广西壮族自治区国土空间规划（2021-2035年）》中优化调整后的30个重点生态功能区县（包括29个国家级重点生态功能区县，1个自治区级重点生态功能区县）相同。二是将适用对象更精准管控到乡（镇）单元。本轮国土空间总体规划编制已将主体功能区定位在原以县级行政区为单元的基础上进一步细化优化到乡（镇）单元。《调整方案》明确了重点生态功能区和农产品主产区的乡（镇）执行负面清单，而城市化地区的乡（镇）不再执行负面清单，分区分类管控更精细，推动主体功能区战略更精准落地。

五、实施有效期

本调整方案实施有效期二年。

六、实施范围

广西重点生态功能区的县（市）共30个。其中，国家重点生态功能区县共29个，分别为南宁市上林县和马山县，柳州市三江侗族自治县和融水苗族自治县，桂林市龙胜各族自治县、资源县、阳朔县、灌阳县、恭城瑶族自治县，梧州市蒙山县，防城港市上思县，百色市凌云县、乐业县、德保县、那坡县、西林县，贺州市富川瑶族自治县、昭平县，河池市天峨县、凤山县、东兰县、巴马瑶族自治县、都安瑶族自治县、大化瑶族自治县、罗城仫佬族自治县、环江毛南族自治县，来宾市忻城县和金秀瑶族自治县，崇左市天等县。自治区重点生态功能区县1个，为百色市靖西市。上述30个县（市）重点生态功能区、农产品主产区乡镇执行《调整方案》，城市化地区乡镇不再执行负面清单。

七、调整对象

纳入《负面清单》的产业。

八、关键词诠释

国家重点生态功能区：指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。国家重点生态功能区包括大小兴安岭森林生态功能区等25个地区，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型和生物多样性维护型四种类型。

重点生态功能区产业准入负面清单：指在开展资源环境承载能力综合评价的基础上，按照不同类型国家重点生态功能区的发展方向和开发管制原则，制定包含禁止类和限制类产业名录及其管控要求。

限制类产业：指在国家重点生态功能区内，应遵照一定的管控要求发展的现有和规划产业。

禁止类产业：指在国家重点生态功能区内，不允许发展的产业。

九、有利举措

通过对《负面清单》进行局部调整完善，解决了《负面清单》管控尺度不够精准、与现行法律法规政策要求不一致、与新发展理念不够衔接、空间差别化管控不足等问题。

（一）坚守了生态安全和能源资源安全底线。农、林、牧、渔业以保障粮食安全和生态安全为底线，采矿业以保障能源资源安全和生态安全为底线，制造业以保障产业链安全和生态安全为底线，电力、热力、燃气及水生产和供应业以保障能源资源安全和生态安全为底线。产业的调入与调出均经过审慎评价，调入、调出均有明确的政策依据。

（二）管控尺度更加精细。本次调整以国土空间总体规划确定的乡镇主体功能分区定位为依据，将管控尺度细化至乡镇，衔接落实差别化政策和管理单元精细化的要求。

（三）清单更具实效性。《调整方案》确定实施有效期二年，并提出“国家另有规定的，从其规定”的兜底措施，以利于下一步更好地衔接国家正在研究的主体功能区政策，并结合新形势要求进行动态调整，增强政策的适宜性。

（四）有利于落实产业实施管理要求。本调整方案衔接了产业实施管理要求，如调整优化后的矿业权，在办理延续手续时，还需按最新政策要求办理资源储量、开发利用、资源权益、生态保护、林业、安全等手续。

十、特色亮点

（一）坚守安全底线，化解矛盾冲突。《调整方案》经过审慎评价，均有明确的政策依据。在坚守生态安全底线的前提下，按照分区分类管控规则，衔接最新法律法规、产业政策进行调整，妥善处理了产业发展与自然资源利用、生态环境保护的矛盾冲突。调整后保障了14个国家和自治区重要产业的发展，解决了矿产资源、风电光伏、制造业等产业发展难题，在不破坏生态功能的前提下，支持了地方产业的发展。

（二）落实主体功能区战略，强化差别化管控措施。本次调整以国土空间总体规划确定的乡镇主体功能分区定位为依据，将管控尺度细化至乡镇，衔接落实差别化政策和管理单元精细化的要求。30个相关县（市）主体功能定位为城市化地区的乡镇不再执行负面清单。

十一、注意事项

（一）调整优化后的各相关产业仍需按规定办理相关手续。矿业权延续、制造业产业应与现有的开发利用、资源权益、生态保护、林业、安全等手续相衔接。

（二）需落实权责统一。国家和自治区建立了重点生态功能区财政转移支付制度，对30个县（市）给予财政政策支持，对产业准入负面清单实施较好、生态环境质量稳定并提升的县（市），在财政转移支付中予以倾斜；而对产业准入负面清单实施不力、生态环境质量下降的县（市），在财政转移支付中予以扣减，下一步还需落实权责对等。

十二、解读单位和解读人

解读单位：广西壮族自治区自然资源厅国土空间规划处

解读人：罗伟坚

联系电话：0771-5388264